张曼
　　一、引言
　　目前我国耕地保护制度效率较低，耕地流失速度较快，如何破解当前耕地保护难题，完善耕地保护机制，成为理论界和各地政府探讨的重要问题。农村土地产权交易平台的构建为农村土地产权流转创造了市场条件，在促进农村土地节约集约利用的同时，对耕地保护的做出了重要贡献。鄂州市农村土地产权改革，不仅将农村土地承包经营权、集体建设用地使用权等农村土地产权纳入农村土地市场进行交易流转，同时允许建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标的入市交易，实现土地发展权的跨区域流转，为耕地保护开拓出一个崭新的方向。
　　二、耕地保护面临的主要问题及挑战
　　作为一个人口大国，为了确保粮食安全和整个经济发展的基础，国家制定了世界上最严格的耕地保护制度，但强硬的保护措施并没有遏制住耕地的流失，中国耕地保护绩效不显著【李广东】。耕地的损失主要表现为耕地数量的减少、耕地质量的降低，目前我国耕地快速非农化和质量下降明显。根据国土资源部和农业部的相关统计资料，1978年-2011年，我国 耕地面积从13394万公顷下降到12160万公顷，年均减少36。3万公顷。同时，由于化肥、农药的过度使用，耕地的土壤污染严重，农田排灌设施老化，占优补劣等原因导致高产田比重下降，中低产田比重上升，耕地质量不断降低。造成我国耕地流失迅速的原因是多方面的，包括耕地保护政策失灵、耕地非农化扩张、规划管制失效等【王秀兰】，因此如何突破目前耕地保护的瓶颈，寻求新的耕地保护方法迫在眉睫。根据经济学理论，造成耕地快速损失的原因主要有两个：一是土地配置的市场失灵；二是以耕地保护制度供给不足和制度扭曲为特征的政府失灵【张效军】。耕地保护的“双失灵”已成为学术界的共识，如何避免失灵破解耕地保护难题成为我国耕地保护工作的核心。在现实的耕地保护工作中，经济发展与耕地保护之间矛盾突出，耕地保护主体不明确，耕地保护补偿机制缺乏成为制约我国耕地保护工作的三大问题，因此要完善地保护机制关键是解决这三个方面的问题：
　　（1）经济发展与耕地保护之间矛盾突出
　　目前我国正处在工业化、城镇化的高速发展阶段，经济发展迅速，城镇规模不断扩张，建设用地需求量不断增加，但由于我国制定了世界上最严格的耕地保护制度，严格管制耕地占用，建设用地供求矛盾突出，城镇发展遭遇土地资源瓶颈。建设用地供给不足与耕地保护之间的矛盾成为各地方经济发展面临的主要压力，因此如何在兼顾经济发展的同时有效保护耕地，成为当前耕地保护机制探索的重要方面。如何化解两者之间矛盾既是出发点也是落脚点。目前我国土地利用面临“双增“的局面，一方面城镇建设用地需求旺盛，城镇规模不断扩张，另一方面农村土地闲置浪费现象严重，我国面临着城镇建设用地和农村建设用地潜力挖潜的重要转变。国家通过制定城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策措施，保障地方建设用地总量平衡，“增减挂钩”政策为缓解城镇建设用地需求提供了重要方向和途径，但目前“增减挂钩”项目较少，无法满足城镇建设的土地发展需求，必须最大限度的挖掘农村建设用地潜力，建立农村建设用地复垦整治补偿奖励机制。
　　（2）耕地保护主体不明确
　　目前我国主要实行耕地行政保护机制，保护主体主要是中央政府和地方政府，并通过法律政策约束管理者行为，耕地保护效果不显著。中央政府基于国家战略制定耕地保护政策，地方政府实施耕地保护的行政责任，对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡应负责。现行的耕地保护制度没有发挥农民的主体作用，且没有相应的激励措施，农民保护耕地积极性不高，导致各级政府的目标无法难以在实践中落实。农民是耕地的权利主体，只有发挥农民群众的积极性，才能将耕地保护工作落到实处。农户作为理性经济人决定着耕地的微观供给，农户耕地保护责任的认知与担当极大影响着耕地资源保护的微观绩效。因此必须解读中央政府、地方政府和农户耕地保护行为及关系，建立耕地保护的宏观、中观与微观核心主体，形成“大家管、大家用、大家负责”的全社会的共同责任机制。
　　（3）耕地保护补偿机制缺乏
　　目前法律法规和行政约束机制是我国耕地保护机制的核心，但纯粹的法律和行政约束机制已经被实践证明是低效率的，我国耕地流失速度加快，耕地质量也不断下降。因此逐步实现耕地保护机制从行政约束到经济补偿和公共责任等多元化转变是未来耕地保护的必然趋势。构建新的耕地保护机制的关键是建立耕地保护补偿机制，确定耕地保护的主体、补偿标准、利益分配等问题，这有这样才能调动农民保护耕地的积极性，实现“谁保护、谁受益”，从根本上解决耕地保护主体不明确、利益分配不合理等问题。
　　三、鄂州促进农村土地产权交易的主要举措
　　（1）“还权赋能”奠定土地流转的市场基础
　　鄂州市以“还权赋能”为核心，本着明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，根据全国土地调查结果，对农村集体所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、房屋所有权、农村土地承包经营权、水域滩涂养殖权、林权进行确权，并登记发证。农村土地产权的明晰和可流转，不仅使农村土地价值凸显，同时让农民看到了自身土地价值，通过市场机制调节和经济手段实现农村土地的节约集约利用。
　　（2）成立农村综合产权交易中心搭建农村土地产权交易平台
　　目前农村土地市场机制尚不完善，主要表现在土地市场交易平台缺乏、市场信息不完全、交易成本高、流转速度慢等方面。为了克服农村土地市场机制的现有缺陷，发挥市场配置资源的基础作用，必须建立一个有效的市场平台，促进农村土地产权的高效流转。鄂州市通过学习成都、重庆等地农村土地流转的先进经验，建立农村综合产权交易中心，为农村土地流转提供交易场所、进行信息的收集与发布、供需洽谈、交易鉴证、跟踪监督等服务。同时通过建设农村社区电子政务，直接将农村土地流转信息收集和反馈，市场供求信息能够及时披露，降低农村土地产权交易成本、促进农村土地更高市场价值的实现。农村土地产权交易市场的成立实现了农村土地价值最大化、增加了农民流转土地的积极性、解除了农民土地流转的后顾之忧，为农村土地市场的发育和完善提供了有利条件。
　　（3）实现“五权两指标”的交易和抵押
　　“五权两指标”是指农村土地承包经营权、水域滩涂养殖权、农村房屋所有权、林权、建设用地使用权，指建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标。“五权两指标”不仅可以在农村综合产权交易中心挂牌交易，实现更大范围的流转，释放更多的土地级差地租，同时可以进行抵押贷款和融资，拓宽农民融资渠道，解决农民贷款融资难问题。鄂州市成立专门的担保公司，为农村土地产权抵押提供担保，同时市财政设立农村产权抵押融资风险补偿基金，用于收购和处置不良贷款抵债资产。另一方面，为了让农民分享到更多的土地增值收益，实现农村土地资产价值，增加农民分享工业化、城镇化成果的渠道和途径，鄂州市开创性的设立建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标交易和抵押活动，成为继成都、重庆后全国第三个开展“两指标”交易的城市。
　　建设用地挂钩指标是指通过实施整治项目，整理农村建设用地（包括宅基地及其附属设施、农村公共设施和公益事业用地、集体废弃工矿用地等），并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地和预留的农村集体发展用地后结余的建设用地指标，并由市国土局登记并颁发《建设用地挂钩指标证书》。耕地占卜平衡指标是指通过实施土地综合整治项目，整理未利用地，经验收合格增加的耕地面积，由市国土局备案编码发放《耕地占卜平衡指标证书》。“两指标”生成后均可以在农村综合产权交易中心挂牌交易。鄂州市并根据“两指标”的交易规定，配套出台“持证准征”和“持证准用”政策，为节约集约用地，实现农民的土地财产权益，促进城乡一体化土地市场建设进行了有效尝试。
　　四、农村土地产权交易的耕地保护意义
　　农村土地产权交易作为农村产权制度改革的核心，是推进城乡统筹发展，构建城乡一体化土地市场的关键所在。农村土地产权交易制度的建立不仅实现了农村土地资源的市场化配置，显化了农村土地资产价值，增加了农民收入，让农民分享到更多的土地增值收益，同时拓宽了农民分享工业化、城镇化成果的途径和渠道，带来了巨大的经济和社会效益。农村综合产权交易中心不仅为农村土地流转搭建了市场平台，实现了土地资源的节约集约利用，同时在我国耕地保护面临巨大压力和挑战的形势下，拓展出一条有效保护耕地的新途径。农村土地产权交易对耕地保护的效用主要表现在以下几方面：
　　（1）促进土地节约集约利用，缓解经济发展与耕地保护之间的压力
　　建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标的入市交易，不仅实现了土地发展权的跨区域流转，增加了农民的土地收益，同时促进了土地的节约集约利用，增加了优质耕地，为协调耕地保护和城镇发展之间的矛盾开拓出一条新道路。建设用地增减挂钩指标主要是通过整治农村闲置、废弃和低效率利用的建设用地并将其复垦为耕地产生的。一方面，农村闲置建设用地及村庄整治不仅解决了农村建设用地闲置浪费等不节约集约问题，同时解决了农村村庄无序扩张及“空心村”问题。另一方面，建设用地增减挂钩指标的产生，实现了农村土地的节约集约利用，增加了耕地面积，为城镇建设用地扩张和集约利用提供了空间。耕地占补平衡指标是通过开发未利用地产生的耕地指标。允许建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标入市流转，并让农民获得指标收益，是对农民集体自觉整治农村建设用地和开发农村未利用地的一种鼓励，不仅增加了农民收入，积累新农村建设资金，同时增加了耕地面积，一举多得。“两指标”的交易同时有效促进了城镇建设用地的节约集约利用。目前城镇建设用地盲目扩张，土地闲置浪费现象普遍存在，“两指标”的交易增加了建设用地使用成本，一方面遏制了城镇新增建设用地的盲目扩张，另一方面促进了城镇存量建设用地的内部挖潜，实现了城镇土地的节约集约利用。同时“两指标”的交易避免了耕地后备资源的国度开发，有利于更好的保护耕地生态环境。总之，“两指标”的交易拓展了新增耕地来源，促进了农村和城镇建设用地的节约集约利用，为缓解经济发展和耕地保护压力拓展了新方向，有利于耕地保护长期目标的实现。
　　（2）拓宽耕地保护补偿资金来源，完善耕地保护补偿机制
　　建立耕地保护补偿机制是创新当前耕地保护机制，实现耕地有效保护的核心任务，因此除确定耕地保护的补偿主体及补偿标准外，充足的耕地保护补偿金基金也是保障耕地保护补偿机制顺利实施的关键。鄂州市农村产权改革开展的“两指标” 交易和农村土地产权流转，不仅凸显了农村土地价值，让农民更多的分享土地增值收益，同时是对农民保护耕地的间接补偿，拓宽了耕地保护补偿的资金来源，减轻政府负担，实现农民自主保护耕地。耕地保护补偿机制是指为了平衡不同地区间的发展权益，占用耕地发展的地区补偿保护耕地的地区，实际上是一种发展权利的转移。农民通过开发整治将获得的建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标进行交易，实质上是对耕地发展权利的转让。鄂州市“两指标”的交易是对耕地保护补偿制度的有效实践探索，为建立和完善耕地保护补偿机制提供一定的借鉴。
　　（3）实现农村土地资源的市场化配置，节约行政管制成本
　　世界上最严格的耕地保护制度并没有有效的保护耕地，反而滋生了更多的违法违规用地行为，耕地资源不断被侵蚀。造成这种想象的原因从理论上可以归结为“双失灵”即：农村土地配置缺乏市场机制的市场失灵和土地保护制度不完善的政府失灵。农村综合产权交易中心的成立不仅为农村土地产权的流转交易搭建了市场化的平台，实现市场信息的披露、管理监督等职能，同时为农村土地的市场配置提供了条件，促进了农村土地的高效流转，有效解决市场失灵问题。
　　土地产权的市场化交易是基于一种市场机制的土地政策，而不是像通过土地功能分区、土地用途管制等行政手段来保护耕地，土地产权市场在价格信号的作用下最终达到平衡。实践和发展经验表明：市场机制是比行政管制更有效的制度安排。另一方面，在市场公平的交易环境下，有利于平衡不同发展地区的发展机会，增加发达地区的土地供给，而欠发达地区则获得相应的经济补偿，有利于解决全国统一的耕地保护政策下的社会福利及经济效率损失，同时补偿机制的建立能够确保社会公平。因此农村土地资源的市场化配置，能够提高资源配置效率，节约行政管制成本，并通过市场机制有效控制农地非农化等非法用地行为。
　　（4）显化农村土地价值，增加农民保护耕地的积极性
　　无论是“两指标”的交易还是“五权”的流转，在土地市场的环境下，农村土地的市场价值被挖掘，资产价值凸显，农民从中得到巨大实惠。土地产权的大范围规模流转，不仅使农民获得了土地流转收益，同时获得其他产业收入，例如鄂州市。。。。更重要的是土地流转使更多的农民在保有土地权益的情况下，从土地中解放出来，外出务工或者从事第二、三产业等，土地流转收益则成为农民的一项重要经济来源和保障。农村土地的市场交易，使农民看到了自身土地价值，对耕地价值及保有前景有了更好的预期，并将之视为重要的财产和保障，由此激发了农民保护耕地的热情。
　　（5）促进土地的规模化、专业化经营，提高耕地质量
　　目前我国农村土地产权流转迎来了新的历史契机。一方面农村人口和劳动力结构发生着深刻变化，客观要求土地等农业生产要素优化组合，另一方面国家支持提高农业产业化水平，为土地流转发展规模经营创造了可能性。土地流转使土地、劳动力、技术、机械等生产要素得到优化配置，有效提高了劳动生产率和土地产出率，同时随着土地中劳动力、资本、技术等要素的加大投入，耕地生产力有了较大提高，耕地质量得到较好改善。另外，土地流转能够解决部分农民由于搬迁及外出务工造成的耕地抛荒、闲置等问题，同时解决目前农村耕地生产劳动力不足，素质较低等问题，为促进耕地保护和我国农业产业化发展做出重要贡献。