张曼①，② 胡银根① 龙建华②
　　（①华中农业大学土地管理学院，湖北 430070；②鄂州市农村综合产权交易中心，湖北436099）
　　摘要：农村土地产权制度改革是促进城乡统筹发展，构建城乡一体化土地市场的关键所在。鄂州市作为湖北省统筹城乡发展的试点城市，在土地制度改革方面进行大胆探索创新，成立农村综合产权交易中心，搭建农村土地市场交易平台，并实现“五权两指标”的交易抵押，充分发挥了市场配置资源的基础作用，实现农村土地要素的自由流动和农村土地价值，促进农民增收和农村经济发展。鄂州市在推进农村土地产权制度改革的过程中仍存在着权利界定不清、流转方式单一、中介组织匮乏、法律体系不完善等问题，亟需进一步发展和完善，以深化土地制度改革。
　　关键词：农村土地产权改革 鄂州市
　　一、引言
　　随着我国工业化、城镇化的发展，农村劳动力不断向非农产业转移，一方面农民希望在保有土地经营权的情况下从土地中解放出来，土地流转意愿强烈，另一方面我国农村土地市场机制尚不完善、发育缓慢，导致土地隐性流转普遍存在。农民土地流转需求与农村土地市场现状之间的矛盾，迫使农民选择进行私下交易。隐形流转的情况下，市场信息和交易过程不公开透明，农民的土地权利无法得到保障，同时农村土地价值没有充分显现，不能实现资源的最优化配置。目前，全国各地纷纷开展农村土地制度改革探索，农村产权交易中心也应运而生，伴随而来的各种制度安排、政策规定都为农村土地的流转和市场化交易创造了条件。鄂州市紧随全国土地制度改革风潮，积极学习各地土地产权改革的成功经验，把握城乡统筹发展先机，推挤农村土地产权制度改革，形成了鄂州城乡一体化发展的特色道路。
　　农村土地制度改革是农村产权制度改革的核心，也是深入推进城乡一体化发展的关键所在。土地作为基本的生产要素，为了更好的发挥市场配置资源的作用，促进城乡土地的自由流动，加快建设全域鄂州，鄂州提出推进农村土地产权改革的重要举措，以实现农村土地资产资本化、市场化，增强农村自我发展能力，促进城乡发展由以“输血”为主向“造血”为主转变。土地的流转不仅有利于带动劳动力、资本、信息、技术等生产要素在城乡之间自由流动，促进土地向规模经营集中、产业向园区集中、居住向新社区集中，深度推进城乡融合，同时土地制度改革能够创新金融支农方式，拓宽城市反哺农村渠道，撬动更多资金和社会资本投向“三农”，加快农业产业化发展和农村新社区建设步伐。
　　二、鄂州土地制度改革的主要举施
　　（1）“还权赋能”奠定土地流转基础
　　清晰的产权是市场交易的前提，产权的界定和自由转让以及相关制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率[1]。鄂州市以“还权赋能”为核心，通过明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，切实保障农民土地权益的实现。按照国家和湖北省相关文件及法律法法规要求，鄂州市本着尊重历史、立足现实、民主公开、确保稳定的原则，有序开展确权登记颁证工作。根据全国土地调查结果，主要对农村集体所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、房屋所有权、农村土地承包经营权、水域滩涂养殖权、林权进行确权，并登记发证，为农村土地产权的交易奠定基础。
　　（2）成立农村综合产权交易中心构建农村土地交易平台
　　目前农村土地市场机制尚不完善，主要表现在土地市场交易平台缺乏、市场信息不完全、交易成本高、流转速度慢等方面。为了克服农村土地市场机制的现有缺陷，发挥市场配置资源的基础作用，必须建立一个有效的市场平台，促进农村土地产权的高效流转。鄂州市通过学习成都、重庆等地农村土地流转的先进经验，建立农村综合产权交易中心，为农村土地流转提供交易场所、进行信息的收集与发布、供需洽谈、交易鉴证、跟踪监督等服务，为农村土地产权交易提供了一个市场化平台。同时通过建设农村社区电子政务，直接将农村土地流转信息收集和反馈，市场供求信息能够及时披露，降低农村土地产权交易成本、促进农村土地更高市场价值的实现。
　　（3）实现“五权两指标”的交易和抵押
　　“五权”是指农村土地承包经营权、水域滩涂养殖权、农村房屋所有权、林权、建设用地使用权，“两指标”是指建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标。鄂州市在确权发证的基础上，鼓励“五权两指标”的市场交易。“五权两指标”不仅可以在农村综合产权交易中心挂牌交易，实现更大范围的流转，释放更多的土地级差地租，同时可以进行抵押贷款和融资，拓宽农民融资渠道，解决农民贷款融资难问题。鄂州市成立专门的担保公司，为农村土地产权抵押提供担保，同时市财政设立农村产权抵押融资风险补偿基金，用于收购和处置不良贷款抵债资产。另一方面，为了让农民分享到更多的土地增值收益，实现农村土地资产价值，增加农民分享工业化、城镇化成果的渠道和途径，鄂州市开创性的设立建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标交易和抵押活动，成为继成都、重庆后全国第三个开展“两指标”交易的城市。
　　建设用地挂钩指标是指通过实施整治项目，整理农村建设用地（包括宅基地及其附属设施、农村公共设施和公益事业用地、集体废弃工矿用地等），并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地和预留的农村集体发展用地后结余的建设用地指标，并由市国土局登记并颁发《建设用地挂钩指标证书》。耕地占卜平衡指标是指通过实施土地综合整治项目，整理未利用地，经验收合格增加的耕地面积，由市国土局备案编码发放《耕地占卜平衡指标证书》。“两指标”生成后均可以在农村综合产权交易中心挂牌交易。鄂州市并根据“两指标”的交易规定，配套出台“持证准征”和“持证准用”政策，为节约集约用地，实现农民的土地财产权益，促进城乡一体化土地市场建设进行了有效尝试。
　　三、鄂州土地制度改革存在的问题
　　农村土地制度改革是农村产权制度改革的重要突破，是一项长期而艰巨的任务，需要循序渐进，在不断探索中前进。鄂州在开展土地制度改革的过中进行了大胆创新取得了一些成效，同时也存在一些问题。
　　（1）土地产权定位不明晰，农民个人权益无法得到保障
　　根据现代产权理论，产权具有主体完整、产权清晰、流转顺畅、权责明晰、保护严格等特征[2]，而目前我国农村土地产权仍存在着权能不完整，产权主体不明确、利益分配不清晰等问题，导致农民个人利益受损。因此农村土地产权改革的核心是确定产权主体、明确各产权主体之间的利益分配关系。我国法律规定，农村土地归农民集体所有，农民集体包括三类：村农民集体、村内农民集体经济组织、村民小组和乡镇农民集体，但随着农村家庭承包经营分产到户，土地归农民个人支配和使用，农民集体在经济实体上徒有虚名，在经营体制中也无法承担相应的责任，农村集体在农村产权中地位被弱化。这种产权关系不能明确“农民集体”和“农民个人”之间的利益关系，“农民集体”只是一个合成名词，不是一个组织，不具有法律人格意义[3]。另外，国家规定要保护农民个人的合法财产，土地作为农民生存发展的重要保障，土地财产的观念已在农民心中根深蒂固，同时农民对“集体“存在不信任[4]，因此不能将农村土地的产权主体简单地等同于农村集体或者村委会来处置农民土地，侵害农民财产权益，而是要实现农民个人的土地权利，将农民的土地利益落到实处。农村土地产权改革，要“还权赋能”，其主体应该是农民个人，将权能还给农民，弱化所有权、强化用益物权，放活经营权、落实处置权，切实保障农民个人的土地财产权利不受侵害。
　　（2）农村土地市场不活跃，流转方式单一
　　目前由于农村土地产权制度改革刚开始推行，仍处于摸索阶段，农民及社会各界对政策形式认识不清，仍存在顾虑，鄂州市农村土地流转并不活跃，交易量较少，流转范围较窄，流转方式比较单一，农村土地交易市场供求不足问题突出。在土地供给方面，由于农民对土地改革政策认识不足，加之土地是农民重要的财产和保障，农民流转态度谨慎，大部分农民比较保守，不愿意冒风险，导致土地流转市场供给不足。在土地需求方面，政府没有明确的优惠政策支持，以吸引涉农企业投资，同时宣传招商力度不够，土地流转的典型模式没有建立，不能实现农村土地的规模化、产业化经营，导致农民看不到实惠，企业看不到利润，出现供求均不足的局面。另一方面，农村土地流转形式及受让主体单一，没有充分发挥种粮大户、企业和农业合作社等土地流转受让方的作用，难以调动农民和受让方的积极性，也是导致农村土地市场不活跃的重要原因。
　　（3）农村土地产权流转缺乏中介服务体系
　　鄂州市农村土地产权市场刚开始建立，一些中介服务体系落后缺乏也是导致农村土地市场不完善的重要原因。农民由于自身素质局限，很多土地流转过程中专业性较强的环节难以独立完成，如农村土地产权价值评估、相关法律政策等，这些都需要中介组织提供服务和帮助。目前鄂州农村综合产权交易中心为农村土地产权的交易提供交易鉴定、信息发布等服务，其他产权评估、合同签订以及法律咨询等方面的工作还需要相关中介服务机构进一步完善，才能更好的推动农村土地交易，解除农民后顾之忧。
　　（4）农村土地产权流转缺乏相关的法律保障
　　在市场经济运行过程中，任何制度的创新与运行都必须辅之以健全有效的法律体系，否则将难以达到预期目的[5]。因此在农村土地产权制度改革中，必须根据科学实践和理论论证，逐步建立农村土地产权流转相应的法律体系，为农村土地制度创新提供法律保障。鄂州市作为湖北省统筹城乡发展试点城市，虽然在土地产权改革方面有发展创新特权，但很多政策的落实并没有相应的法律保障，土地交易中各种潜在危机与利益矛盾并存，不仅阻碍了农村土地市场的发展，同时阻碍了农村土地制度的深化改革。目前只有《土地管理法》和《农村土地承包经营法》对土地流转进行了原则性规定，并没有对土地流转，特别是农村土地产权入市交易作出详细规定，导致农村土地产权交易行为无法可依，土地市场发育缓慢。
　　四、完善鄂州农村土地产权制度改革的思考
　　土地作为农民最基本的生产资料和生活保障，农村土地制度是农村社会稳定和发展的重要基础，因此农村土地产权改革是促进农村土地资源的流转交易，优化土地资源配置，促进农村和农业经济稳定发展的有效途径。鄂州在农村土地产权改革探索的过程中，还需要完善以下几个方面的工作才能促进农村土地产权的健康、有序、规范、合理流转。
　　（1）弱化所有权，强化用益物权，保障农民个人的土地财产权益
　　现代产权制度要求对产权进行合理分解并形成合理的产权结构，即在明确产权归属的基础上明确各主体之间的财产权利关系。农村土地产权结构中存在较多矛盾，导致产权主体的权界不清、权责不明。因此“还权赋能”不能仅仅只停留在理论层次，而应该将具体产权细化落实，才能明确各主体间的利益分配，避免土地流转的利益纠纷与矛盾。目前农村集体所有权主体不明晰，产权主体地位虚化模糊，使得“集体”无法作为一个主体承担土地流转中的相应责任，另一方面农民的产权地位也模糊得不到市场认可，这不仅使土地交易陷入产权混乱状态，集体和农民之间利益关系无法调和，同时导致农民在土地市场中的谈判地位较低，土地财产权益受损。因此“还权赋能”的关键是弱化农民集体土地所有权，强化农民个人的用益物权，使农民真正成为土地的主人，自主决定土地产权的处置和流转，“集体”作为所有者对土地流转行为监督，确保土地用途不改变，只有这样才能保证农民个人的财产和权益不受侵害。
　　（2）多样化土地流转经营方式，促进土地市场的快速发展
　　目前鄂州市农村土地流转方式比较单一，流转范围小，导致整个土地市场不活跃，农民和社会各界参与土地流转积极性不高。农村土地的多样化流转经营，不仅可以让更多的社会资本投入农村，使农民得到更多实惠，同时有利于形成良好的市场竞争环境，促进土地流转市场的健康发展。因此农村土地流转除农户之间的小规模流转外，还应该鼓励多种形式的土地经营流转，促进土地的规模经营和农业产业化经营。例如通过承包经营补贴等一些优惠政策鼓励种粮大户、农业龙头企业、专业合作社、集体统一经营等多种形式的土地流转，形成较好的示范带动作用，促进整个农村土地流转市场的良好发展。
　　（3）完善土地流转中介服务体系，培育良好的市场环境
　　健全的市场中介服务体系是农村土地流转市场的推动器，既能够帮助农民更好地把握市场走向、控制风险，消除农民土地流转的后顾之忧，同时能够完善市场机制，让更多的农民和社会人士参与土地流转，解决农村土地市场供求不足的问题。市场中介服务体系除农村综合产权交易中心提供的交易平台、交易鉴证以及专业的担保机构提供的担保外，还应该包括咨询、策划及投资融资等配套服务机构，以实现信息的集聚与发布、价格发现、资本进退、资源配置、产业政策引导等功能。例如成立农村土地产权资产评估机构、法律咨询机构等，为农村土地的流转抵押提供服务。
　　（4）完善农村土地流转相关法律法规，保障土地市场有序运行
　　农村土地产权制度改革必须改变农村土地流转法律不健全、不配套的局面，建立针对农村土地流转的相关法律，为农民土地流转行为提供法律保障，消除农民及土地流转受让方的后顾之忧。根据目前鄂州农村土地制度改革现状，应配套制定《农村土地流转法》、《农村土地抵押法》及《农村土地收益分配法》等相关法律，运用法律的正当性和权威性有效界定不同主体间的利益关系，保障不同产权主体的正当权益。农村土地流转相关法律的建立能够有效杜绝各种短期行为和侵权行为，使土地流转有法可依，为农村土地制度创新和农村土地流转创造长期有效的法律约束与规范机制。同时还要加大农民的普法宣传工作，强化农民法律意识和法律观念，使农民能够自觉运用法律手段规范和约束自身行为，切实保障自身合法利益。
　　参考文献
　　[1] 叶剑平，蒋妍，丰雷。中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议[J]。中国农村观察，2006（4）：48-55。
　　[2] 杜满昌，刘保峰。 农村土地产权改革与土地股份制[J]。经济研究导刊，2006（4）：29-32。
　　[3] 许迎春，何雄浪，恩？佳。 新形势下的我国农村土地产权改革与农村经济发展[J]。2011（6）：40-43。
　　[4]韩俊。中国农村土地问题调查[M]。 上海远东出版社，2009：20-72。
　　[5] 刘卫柏，李 中。 新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J]。经济地理，2011，31（2）：300-304。