来源：南方日报
　　原标题：南海拟试点集体土地抵押融资
　　或牵手农商行，释放集体土地资本活力
　　
　　南海在集体建设用地入市流转方面做出大量探索。
　　图为瀚天科技城，在集体土地上建起的都市产业高地。 卢奕诚 摄
　　南海集体建设用地入市探索又有新动向。
　　上周的南海区十五届人大四次会议分组讨论上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根曾明确向南海农商银行提出：“能不能先走一步，试点集体土地抵押放贷？”一周后，这一建议已进入实际磋商阶段。
　　这与今年刚刚出炉的中央一号文“赋予农民更多财产权利”的精神高度契合。在这份一号文件中，对于“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”，凝练地表述为“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”。而在南海，除了出让、出租的一级市场外，已经开始向转让、转租、抵押的二级流转市场深入探索，其中对集体建设用地使用权抵押融资机制的探索，已被列为重点并提升议事日程。
　　根据国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英估算，如果集体建设用地抵押融资普及，集体建设用地的流转价格至少可增长1-2倍，单位gdp产出将增加2-4倍。集体建设用地的资本活力得以进一步释放。
　　撰文：南方日报记者 黄艳姿 策划：南方日报记者 林焕辉
　　经联社长的忧愁
　　大沥联滘社区至今未有集体土地抵押融资的例子，有的只是企业用集体土地上盖物业抵押获得的少量贷款。这也是南海的普遍状况——2010年至去年底，南海通过农村集体资产管理交易平台进行的1568宗集体建设用地流转中，仅有7宗是抵押融资。而抵押融资难的最大原因，在于抵押“凭证”，集体建设用地使用权的获得。
　　“我们没有一宗集体土地抵押融资的例子，只有企业用集体土地上盖物业向银行抵押贷款的，不过能贷到的钱也很少。”大沥联滘社区经联社社长黄树荣说，“例如投入1万元盖起来的物业，最多只能贷到5000元。跟国有建设用地上盖物业能贷到的钱相比，差远了。”
　　这是南海集体土地，尤其是集体建设用地使用流转的普遍状况。数据显示，2010年至去年底，南海通过农村集体资产管理交易平台出让的集体建设用地使用权为22宗，面积282亩；出租集体建设用地1539宗，面积8737亩；成功抵押融资的仅有7宗，面积133亩。
　　为何集体建设用地抵押融资如此之难？“最大的难点是在抵押权的实现。”南海区国土城建和水务局常务副局长黄文富释疑说，集体土地分为所有权和使用权。目前南海已经完成集体土地确权工作，全区224个经联社和2031个经济社的所有权界线全部核定。换言之，集体土地所有权和使用权基本掌握在集体经济组织中。
　　而集体建设用地抵押融资必须要土地使用证。但根据国家法律规定，唯有“出让”的形式，国土部门方能通过交易平台，将集体土地的使用权证由集体经济组织转移到土地购买方手上。凭此证，购买方才能到银行进行抵押贷款。
　　但截至目前，南海98%以上的集体建设用地流转都以出租的方式进行，如此一来，集体土地的使用权仍然掌握在集体经济组织手中，土地承租方只能获得集体土地使用权他项权证。而该证无法成为有效的贷款凭证。
　　即便承租方租用土地并在其上建设物业，以物业贷款，也只能获得相对偏低的贷款——与国有建设用地上盖物业抵押价值相当于物业加土地的价值不同，集体建设用地上盖物业，由于没有土地使用权证，就只能单计算物业价值，也因此有了“黄树荣们”的忧愁——集体建设用地上盖物业抵押贷款的放款额度偏低。
　　现行政策与上位法的冲突
　　相比引导村民从“出租”向“出让”转变，更大的难题在于现行政策与上位法的冲突。这使得土地购买方、承租方的利益得不到法律保障。由此导致的结果不仅是抵押贷款难，更深层次而言，在土地指标收紧的情况下，或将直接影响依靠租地建厂扩张产能的优质企业去留，进而影响当地经济发展。
　　要实现集体建设用地的抵押融资，似乎只有转变其流转方式，以“出让”代替“出租”。但此中仍然难点重重。
　　先是村民意识的转变问题。按照相关法律规定，凡是涉及集体建设用地使用权流转的，必须经本集体经济组织2/3以上成员，或2/3以上村民代表同意。但相当大部分的村民仍然认为，出让意味着失去对土地的处置权，不利于自身利益的获取。
　　另一个更大的难关在于现行政策与上位法的冲突。事实上，早在2005年，广东就已出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，探索建设统一的建设用地市场，包括允许集体建设用地流转，并明确“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限”，即允许集体建设用地可按工业用地50年、商业用地40年等的标准出让、出租。而党的十八届三中全会上也明确提出“建设统一的建设用地市场”；今年中央一号文，也再度明确“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”。
　　但在国家层面的法律中，如《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《合同法》第214条亦规定“租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效”。
　　“一旦发生纠纷，法院判决依据的是法律，而不是政策。”黄文富说，虽然政策已经顺时而变，但法律层面还没有跟上。一旦发生纠纷，集体土地的购买方，或者是租赁方的权益得不到保障。
　　由此带来的影响是直接可感的。银行因此谨慎对待，卡紧集体土地抵押放款只是其中的一个方面。在上周召开的南海区政协十二届四次会议分组讨论上，维尚家具董事长付建平就曾坦言，现在企业急需扩大产能，但因为没有用地指标，只能靠租地，但租地后需要自己投一大笔钱去建厂房。
　　问题由此而来：在企业花大价钱将厂房建起来后，将来土地租约到期，或是与出租方发生纠纷，厂房怎么处理，也跟着一起“到期”回收甚至直接判为出租方所有？企业对此顾虑重重，或将直接影响优质企业的去留，进而影响当地经济发展质量。
　　或选取试点封闭运行
　　根据国研中心专家刘守英估算，如果集体建设用地抵押融资普及，即使按照目前国有建设用地抵押价值的一半来计算，整个南海区的全部融资规模将提高120%，集体建设用地的流转价格至少可增长1—2倍，单位gdp产出将增加2—4倍。鉴于此，南海已和南海农商行商谈、探索集体建设用地抵押融资机制。
　　“缺乏抵押融资功能，极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。”刘守英大致估算了集体建设用地抵押融资将为南海带来的变化：南海集体建设用地占到全部建设用地的71%，即使按照目前国有建设用地抵押价值的一半来计算，整个南海区的全部融资规模将提高120%，集体建设用地的流转价格至少可增长1—2倍，单位gdp产出将增加2—4倍。
　　有鉴于此，在上周的南海区十五届人大四次会议分组讨论上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根曾明确向南海农商银行提出：“能不能先走一步，试点集体土地抵押放贷？”
　　事实上，为使之成为现实，南海早已做了大量准备，包括上述所言的完成集体土地所有权、使用权的确权，并在《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的基础上，制定南海具体的实施办法及流程，设立集体资产管理交易平台，建立出让、出租基准地价和基准租金体系，为集体建设用地出让、出租提供依据。
　　目前，南海正草拟《集体建设用地使用权转让、转租、抵押试行办法》及实施细则等，并已成立集体土地交易中心，搭建公开透明的流转平台，完善集体建设用地二次流转体系。
　　而上述一系列探索与尝试，都在为集体土地的抵押贷款，释放资本活力打下基础。未来，南海将在两方面着手推动集体建设用地的抵押融资，包括引导集体经济组织增加集体建设用地出让宗数，获取抵押资格；以及与南海农商行蹉商、探索包括出让、出租等方式在内的集体建设用地抵押融资机制。
　　“可以考虑选取一两个条件成熟的项目作为试点，封闭运行，担保基金介入提供后方保障，分担风险。”邓伟根说。
　　但正如此前国务院发展研究中心刘世锦、刘守英等专家所言，南海虽已在建立统一的建设用地市场方面进行了大量的地方政策创新和制度试验，也已取得了显著成效，但一直面临着难以突破国家大法制约的困境，“需要更高层面的支持”。