关于构建不动产统一登记制度的思考
　　——以鄂州市为例
　　张曼 龙建华
　　2013年3月28日，国务院办公厅发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，要求整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，出台并实施不动产统一登记制度。2013年11月20日，李克强主持召开国务院常务会议，会议决定：整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。自此，不动产统一登记制度成为理论研究和社会各界讨论的热点，全国各地纷纷展开不动产统一登记探索。鄂州作为湖北省城乡一体化发展和综合改革示范区，通过对农村产权制度改革进行大胆探索创新，农村产权流转交易已走在全国前列。因此，鄂州市可以抓住这一政策机遇，先行先试，率先突破，借助农村综合产权交易平台，构建独具特色的鄂州市不动产统一登记制度。
　　一、不动产登记的现状及弊端
　　2007年颁布实施的《物权法》明确提出“国家对不动产实行统一登记制度”，但并没有对“统一登记的范围、登记机构和登记办法” 等做出规定。目前我国的不动产仍然由不同管理部门负责登记，实行分散登记，初步统计，我国涉及不动产登记的部门和机构有近10个。这种不动产分散登记的状态，不仅将土地和地上附着物分别由不同部门进行登记，同时不同类型的土地也分别由不同部门进行登记。由于各部门的登记范围、登记程序和登记标准不一致，登记结果发生重叠、遗漏甚至相互矛盾的现象时有发生，极大地损害了登记公信力。具体表现在以下几个方面：
　　（1）存在大量登记错误。由于各部门的登记方法、技术规程等不一致，很容易导致各种土地权利的重登、漏登现象的产生。特别是不同类型的土地权利面积重叠或者重复登记严重。
　　？？（2）不利于产权人权益保护，影响社会和谐稳定。由于各类不动产由不同部门管理和登记，导致信息不通，各项不动产权利之间权属界线不清，归属不明确，引发众多矛盾和纠纷，有的甚至产生恶性械斗，引发群体性事件。
　　？？（3）增加当事人负担，增加政府财政支出，降低行政效率。产权人进行不同的产权登记及交易流转，要去不同的部门办理，各种证书满天飞，增加了人民群众办证的不便和时间、资金成本。同时，政府不同部门分别负责不同的不动产登记，各个部门都要配备一套专门的人员、机构、场所以及设施设备等，不仅为此多支付人力、物力成本，而且各部门之间职能交叉，容易导致争权夺利或扯皮推诿，降低了行政办事效率，严重影响政府形象。
　　？ （4）影响正常市场交易秩序。目前由于房、地分别登记，导致房屋和土地分离的现象十分严重，不仅权利人办理登记不方便，而且交易相对人查询登记资料不容易，了解交易标的权利状况很困难。实践中，有些人利用此漏洞，将房屋和土地分别抵押，或多次抵押，造成市场交易秩序混乱。
　　？？（5）无法对不动产开发利用进行监管。不动产登记是不动产开发利用监管中的一个重要环节，目前的不动产分散登记使得政府对不动产开发利用与监管无从实现，不能更好地调节不动产开发利用，发挥政府的监督监管职能。
　　二、构建不动产统一登记制度的原则
　　不动产统一登记制度作为物权登记的重要制度，为克服不动产分散登记的种种弊端，构建行之有效的不动产统一登记制度，应当遵循以下原则：
　　（1）统一性原则。统一性是指不动产物权关系的统一、合理界定，特别是对不动产物权客体的统一界定，具体体现在登记立法、登记机关、登记效力、登记簿册等多个方面，其中基于不动产物权统一界定的不动产登记立法是根本，统一的不动产登记机关是重要条件。
　　（2）有效性原则。有效性指有效实现不动产登记的物权公示、保护、监管作用，切实提高不动产调查的精度，规范不动产登记程序，提高登记机关实地勘察和实施登记审查的能力，确保不动产登记信息不存在冲突和矛盾。
　　（3）效率性原则。效率性主要是指提高不动产登记的效率。一方面，通过规范登记程序，优化组织机构，明确登记职责，提高登记效率；另一方面贯彻便民原则，便利不动产登记申请、不动产登记资料查询等需求，降低登记收费，减轻登记申请人负担。
　　（4）可行性原则。可行性是指不动产统一登记制度改革具有可行性，从而减少制度创新的成本和阻力。
　　三、构建鄂州市不动产统一登记制度的思路
　　随着经济社会的发展，市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，不动产分散登记的做法不再适应社会发展需要，因此必须改变现有不动产分散登记的做法，尽快实现统一登记。我国现行的不动产分散登记是与我国分散的不动产行政管理体制相配套的，因此解决不动产统一登记问题的根本，在于从法理层面理顺不动产物权之间的关系，并在此基础上调整和完善不动产登记和行政管辖制度。鄂州市可以利用现有的综合改革优势，整合农村产权交易平台，发挥不动产统一登记职能，构建独具鄂州特色的不动产统一登记制度。
　　（一）以农村产权交易平台为基础统一不动产登记机关
　　不动产统一登记制度的核心是设立专门的登记机关统一负责各类不动产登记各项事务。鄂州市农村综合产权交易中心（以下简称“农交中心”）作为鄂州市综合改革的标志性产物和农村各类产权要素的流转平台，将不动产统一登记职能纳入到农交中心这一新生机构管理，具有一定的优势和基础。
　　（1）农交中心目前开展的“五权两指标”业务均属于不动产范围，将不动产登记收归农交中心统一管理，实现登记标准、程序和信息的统一，不仅能提高产权交易效率，同时能确保产权登记的准确性和连续性。
　　（2）农交中心不仅掌握“五权两指标”等不动产的现状及变更动态，同时与其他各相关部门联系亲密，能够更好地协调与各主管部门工作的关系，做好登记工作。“五权两指标”交易涉及多个部门，农交中心作为交易机构，在各方面工作中已与产权主管部门达成共识，衔接顺利，由农交中心开展不动产登记，具有一定的工作基础。
　　（3）农交中心具有开展不动产统一登记的技术优势。目前农交中心依托电子政务系统，将产权交易及登记服务延伸到农村社区，方便快捷，且社区服务平台也正在逐步完善。不动产统一登记交由农交中心管理，不仅可以使产权人远程办理不动产登记方便快捷，同时提高了不动产登记效率，借助于网络信息平台使不动产权属更加明确，为产权管理和交易奠定了坚实基础。
　　（二）统一不动产登记程序
　　确定了统一的登记机关之后，应当执行统一的登记程序。不动产登记应当遵循的程序包括：当事人申请、登记机关受理、审查、核准、发放权属证书、收费。审查方式采取窗口审查和实质审查相结合，并引入公证制度和登记代理人制度。土地所有权、土地使用权、土地上附着物等，都属于不动产之列，在登记操作中理应有相应的传承关系，即土地所有权登记是土地使用权登记的基础，土地使用权登记是土地上附着物登记的基础。各类不动产及其权利的登记标准、程序、竞争力应当相互衔接、统一。
　　（三）建立统一的不动产登记信息共享平台
　　建立“以土地所有权登记为基础的不动产登记信息系统”，作为各类不动产登记的统一平台。以土地所有权为基础编制全市地籍总图，作为其他各类不动产统一登记的基础图件，统一宗地代码编制规则，将之作为纽带实现不动产登记信息的统一管理。同时，各类不动产登记信息的互通共享是确保不动产登记信息的准确性、完整性和统一性的前提条件，必须建立不动产登记信息共享制度，明确信息共享和管理的具体实施办法。
　　（四）分步推进不动产统一登记制度改革
　　在目前不动产登记机构难以实现完全统一的情况下，可对一些重要环节进行改革探索，逐步实现和完善不动产统一登记制度。对不动产统一登记之前的各项不动产登记，应当尊重登记的效力，充分发挥登记的公信力。同时，将登记信息管理职责从各不动产登记机构分离出来，明确各类不动产登记信息均由统一的机构管理、更新与维护，并在不动产统一登记立法中予以明确。鄂州市可以通过将不动产统一登记职能归纳到市农交中心管理，为不动产统一登记和衔接工作奠定基础。 （作者单位：鄂州市农村综合产权交易中心）