来源： 上海证券报
　　■农村土地制度改革在我国经济建设和社会发展中具有重要作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速稳定了新生的人民政权，为国民经济恢复性发展奠定了基础。三十年前农村土地家庭承包，拉开了改革开放的大幕，促进了经济社会的跨越发展。而今，我国农村土地制度再次迫近发生重要改革的关口，成为牵动城乡乃至改革发展全局的重大课题。
　　■当前，在城镇化、工业化加快推进，农村人口大量流动的形势下，农村宅基地的制度安排面临着一系列问题：一是无偿取得、无成本留置造成“一户多宅”和超标占地现象十分普遍；二是无偿退出与回收造成农村宅基地大量闲置与土地资源城乡双重占用；三是农村宅基地限制性流转与私下交易带来诸多的社会冲突隐患。
　　■在城镇化、工业化加快推进的背景下，全面深化农村宅基地制度改革，要在以下几方面取得突破：一是明晰农村宅基地权能，为农村宅基地市场化交易奠定基础；二是打通农村空闲宅基地市场化流转退出通道，激活农村闲置宅基地资源；三是通过制度改革逐步赋予农村建设用地与国有土地同等权利，保障各个利益主体公平分享土地流转增值收益；四是通过制度改革充实农民宅基地用益物权，盘活宅基地“沉睡资产”。
　　中国改革始于农村。30多年来，中国经济之所以发生了巨大变化，与土地这个最基本的生产要素的制度性变革高度相关。正是由于在同样的土地上，配置了不同的生产经营要素，才使同样的土地发生了巨大的产出差异。当然，这种产出差异主要是由生产形态的变化，即由农村自然经济向城市工业经济的转变导致的。现在，中国改革已进入了全面深化阶段，其中一大难题就是如何让广大农村地区再一次活起来，与城市社会共享现代文明的成果。这就再一次引起了社会各方对农村问题特别是农村土地问题的关注，引出了很多讨论，有些涉及深层次变革，很有必要。
　　——亚夫
　　农村土地制度改革在我国经济建设和社会发展中长期扮演着重要角色，发挥了不可替代的作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速稳定了新生人民政权，为国民经济恢复性发展奠定了基础。三十年前的农村土地家庭承包，拉开了改革开放大幕，促进了经济社会的跨越发展。又三十年后，我国农村土地制度再次迫近发生重要改革的关口，成为牵动城乡乃至改革发展全局的重大任务。
　　长期以来，我国城乡土地市场二元分割，支撑了低成本的工业化和城镇化建设，城乡人口流动与土地要素流动不同步，城市建设用地紧张和农村土地闲置浪费的矛盾日益加剧，如果不对现行农村土地制度进行根本性改革，特别是对占农村土地绝大部分的宅基地进行改革，深化农村改革就难言破题，推进新型城镇化建设也必将困难重重。
　　近期国家明确将农村宅基地制度改革列为新型城镇化综合试点的主要任务之一，但各方对农村宅基地制度改革的尺度和方向争议颇大，一定程度上延缓了改革进程，如果不尽快理清农村宅基地制度改革思路和重点任务，全面深化农村宅基地制度改革，我们就可能错过农村土地制度改革最好的窗口期，丧失以土地制度改革牵动农村综合改革的良好机遇。
　　我国农村宅基地制度存在三大突出问题
　　新中国成立以来我国农村宅基地制度历经多次调整，保障了农民的居住福利，具有历史合理性，但在当前城镇化、工业化加快推进、农村人口大量流动的形势下，通过牺牲财产权利公平保障底线居住公平的宅基地制度安排已经迫切需要调整，带来一系列问题：
　　1。无偿取得、无成本留置造成“一户多宅”和超标占地现象十分普遍
　　我国农村宅基地实行福利性分配和无偿使用，农民取得宅基地基本没有成本，客观上加深了宅基地私有的观念，部分农民存在“农村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心态，私自建房、占用耕地建房现象普遍。同时，农村宅基地取得监管不严，村集体经济组织收回闲置宅基地、监管宅基地使用的能力和动力不足，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，农村“一户多宅”和超标占地等问题比较突出。由于宅基地无偿无限期使用，加之受“以土为本”、“叶落归根”等传统观念束缚，不少农民在新建住房或迁居城镇后，不愿将原有宅基地复垦或交还给集体经济组织，造成“人走房空”、建新不拆旧，不少宅基地处于闲置状态。如果继续实行宅基地无偿使用，不能在经济上确立宅基地资源的有价性，宅基地粗放利用的局面就很难根本改观，也不符合未来农村宅基地有偿退出和市场化流转的改革要求。
　　2。无偿退出与回收造成农村宅基地大量闲置与土地资源城乡双重占用
　　我国农村宅基地实行无偿退出与回收政策，农民退出宅基地不仅得不到补贴，房屋也得不到合理补偿，在宅基地无偿长期使用条件下，农民离开农村后持有宅基地成本低，缺少主动退出空闲宅基地的动力，同时农村集体经济组织回收利用宅基地的空间有限，且缺乏必要资金，没有回收空闲宅基地的主动性。如果不实行农村宅基地有偿退出，部分农民在城乡双重占有土地资源将无法避免，农村闲置宅基地回收利用也会困难重重。据相关统计，目前全国2。4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%～15%，部分地区这一比例更高。正是由于宅基地的福利性分配和无偿退出，当前农村出现人口减少与村庄用地扩大的悖论也就不足为奇。只有建立农村宅基地有偿退出激励机制，完善宅基地退出配套管理办法，使农民宅基地财产权利显性化，才能让农民自愿退出闲置宅基地，有效解决农村宅基地大量闲置问题。
　　3。农村宅基地限制性流转与私下交易带来诸多的社会冲突隐患
　　目前我国农村宅基地只能在村集体经济组织内部流转，宅基地非资本化和非市场化使土地资产价值无法得到显化，事实上限制了土地从生存保障功能向致富资本功能的转变。随着农村人口向城市大量转移、城镇化快速推进以及城市居住成本上升，农村宅基地隐性价值不断提升，由于作为所有权人主体的集体组织缺乏监管动力和能力，宅基地私下流转交易以及用于“小产权房”开发也就很难避免。由于宅基地使用权不能进入市场公开交易，农民的宅基地和房屋经常被随意定价、价值低估，不仅造成集体土地资产收益大量流失，也侵害了农民利益。宅基地私下流转和灰色交易，引发了越来越多的社会矛盾和纠纷，成为社会不安定因素。同时，由于农村宅基地使用权和房屋所有权不可分割，限制宅基地流转必然损害房屋所有权价值，造成城市居民和农村居民房产权利事实上的不平等。
　　坚守“三大底线”推进农村宅基地制度改革
　　近年来部分地区在农村宅基地制度改革上已经进行了一些试点探索，总体看具有破冰意义，但存在明显局限和偏差，主要表现为：改革的系统性、整体性不强，部分改革单兵突进，搞宅基地有偿使用不明确集体组织成员权，搞有偿退出不堵住福利分配的口子；政府主导思维严重，市场作用发挥不充分，过度依赖政府补贴搞宅基地有偿退出，导致地方财政不堪重负，政策陷入“空转”；改革具有明显的土地取向，不是为了提高农村土地利用效率，增加农民财产性收入，而是为城市和工业发展“谋地”，维持土地财政。
　　在城镇化、工业化加快推进的背景下，全面深化农村宅基地制度改革，需要重点在以下几个方面取得突破：
　　一是通过制度改革明晰农村宅基地权能，明确集体经济组织成员权，探索宅基地有偿使用，解决宅基地无偿取得与市场化流转的矛盾，化解“一户多宅”和超面积占用宅基地现象，为农村宅基地市场化交易奠定基础。
　　二是通过制度改革建立有效的激励约束机制，打通农村空闲宅基地市场化流转退出通道，引导农民自愿有偿退出空闲宅基地，激活农村闲置宅基地资源，增加农业转移人口融入城镇的资本，实现“带资进城”。
　　三是通过制度改革逐步赋予农村建设用地与国有土地同等权利，建立农村宅基地流转制度，推进城乡土地权利平等化，完善土地增值收益分配关系，保障各个利益主体公平分享土地流转增值收益。
　　四是通过制度改革充实农民宅基地用益物权，赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利，盘活宅基地“沉睡资产”。
　　农村宅基地制度改革必然是一个长期渐进的过程。要以保障农民宅基地用益物权为核心，以提高农村宅基地使用效率和农民财产性收入为目标，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民基本权益的前提下，严守耕地保护、生态平衡和社会稳定三大底线，按照“统筹谋划、协同推进，用途管制、节约集约”的原则，努力破除现行宅基地管理和利用方面的体制机制束缚，选择经济条件较好、建设用地资源比较紧缺、农村宅基地确权颁证工作进展顺利的地区率先开展试点，巩固农村宅基地集体所有权，建立宅基地有偿使用和有偿退出制度，有条件放开农村空闲宅基地流转和宅基地使用权、农村房屋所有权抵押融资，充实农村宅基地用益物权，实现城乡土地同权化。
　　巩固农村宅基地集体所有权。关于农村宅基地所有权改革方向，有学者建议应一步到位，将宅基地私有化，认为这样有利于消除对农民的歧视，保护和增进农民财产权益。但目前我国农村宅基地对农民仍具有很强的社会保障功能，私有化可能带来一系列问题，短期内不是制度改革方向。
　　针对宅基地所有权主体虚化，集体土地权利弱化，集体成员权模糊等问题，应加快探索集体所有权权能实现形式和途径，在继续推进农村宅基地所有权与使用权分离的基础上，进一步巩固宅基地集体所有权，明确集体经济组织作为集体土地所有者的地位，理顺经济管理关系，强化集体土地财产权。
　　创新农村集体经济组织产权制度、管理体制和运行机制，开展集体经济组织成员资格界定，明确土地权益在成员中的分配方式，推进集体土地所有权、宅基地使用权的确权登记发证，维护集体经济组织成员的合法权益。
　　充实农村宅基地用益物权。我国《物权法》将农村宅基地使用权界定为用益物权，但农民宅基地用益物权权能并不完整，应尽快落实农村宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，完善农村宅基地使用权有偿取得制度，推进宅基地从无偿取得向有偿使用转变；健全宅基地自愿有偿退出制度，推进宅基地从无偿回收向有偿退出转变；在符合规划和用途管制前提下，有条件逐步放开农村宅基地使用权流转，推进宅基地使用权和房屋所有权抵押贷款，赋予农民对宅基地的收益权和处分权，保障农民财产权利。
　　促进城乡土地同价同权。破除二元分割的城乡土地制度，推进集体土地与国有土地同价同权已成为改革共识，但目前仅仅允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，口子开得很窄，与农村宅基地流转的实践需求和预期差距较大。
　　应赋予农村集体土地与国有土地平等的产权地位，建立城乡统一的建设用地市场，在符合国家产业政策、土地利用政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规规定和用途管制前提下，有条件允许依法取得的农村宅基地通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，实现与国有土地同等入市、同权同价。
　　推进农村宅基地制度改革的突破口
　　我国农村宅基地使用与管理中已积累了大量深层次矛盾和问题，依据现行法规政策难以从根本解决，需要在关键领域进行改革试点突破。
　　1。建立农村宅基地差别化有偿使用制度
　　在充分考虑群众承受能力的前提下，坚持先试后推、循序渐进，新老划断、区别对待的原则，探索建立充分反映宅基地资源稀缺程度和经济价值的有偿使用制度，形成节约利用宅基地的约束机制。
　　一是完善农村宅基地和农房登记管理制度。加快推进村镇体系规划、村庄建设规划编制，修订完善农村宅基地用地控制标准和农村居民点人均建设用地控制标准。开展闲置宅基地、一户多宅、村内空地等调查清查和评估，健全农村宅基地地籍档案。加快推进农村宅基地确权登记颁证，探索实行城乡统一的房屋登记制度，逐步推进农民房屋确权登记颁证。
　　二是稳妥推进农村宅基地差别化有偿使用。在部分地区探索对超标准占用宅基地农户和新申请宅基地的非集体经济组织成员开展宅基地有偿使用试点，集体经济组织成员已经合法取得并符合标准的宅基地可以继续无偿使用。确定收费标准要切实考虑群众承受能力，体现使用人户籍身份、宅基地质量、使用性质等差别。对超出用地标准多占宅基地的，采取以面积和年限累进加价的收费办法征收超占土地使用费。
　　三是有序放开农村宅基地有偿使用范围。鼓励各地出台农村集体经济组织成员资格认定标准，全面开展农村集体经济组织核定及成员资格界定工作，统一发放集体经济组织成员证，探索固化农村宅基地使用权无偿取得主体范围。在不改变农村宅基地集体所有性质的前提下，在部分地区率先开展宅基地有偿使用试点，探索逐步扩大农村宅基地使用权主体范围，允许区县范围内符合条件的农业人口购买使用农村宅基地，条件成熟后使用权主体范围可进一步放宽。
　　四是试行农村宅基地有期限使用制度。探索将有偿取得的农村宅基地使用权期限设定为70年，70年期满后使用权人向村集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权。如不交纳宅基地使用费，集体经济组织可以收回宅基地使用权。受让方取得宅基地使用权后，应以居住为目的，服从宅基地所在地土地管理规划。空闲宅基地或者房屋灭失满一定期限仍不恢复使用的宅基地，宅基地所在地的村集体经济组织在报经有关部门同意后，可以收回宅基地使用权。
　　2。建立农村宅基地有偿退出长效机制
　　在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持依法自愿、合理补偿、集约利用、用途管制的原则，探索建立符合农民合理需求的农村宅基地退出补偿激励机制。
　　一是建立农村宅基地自储和代储制度。开展农村空置闲置宅基地和农民退出意愿调查，建立农村宅基地退出潜力台账。探索实行农村宅基地集体经济组织自储和政府代储，经济实力强的村集体经济组织可以成立农村宅基地储备机构，自主开展宅基地储备运作。
　　经济实力较弱的村集体经济组织，可以委托由政府成立的农村集体建设用地储备机构，对农户申请退出的宅基地进行收回、收购。政府通过贷款、财政投入资金、建设用地指标交易收益等渠道筹集宅基地及建（构）筑物退出的农村土地补偿周转金，实行统一管理、封闭运作、专户储存、独立核算。
　　二是健全农村宅基地有偿退出激励机制。严格限制宅基地使用权人退出条件，对在城镇已购置商品房或愿意进城镇定居，并自愿退宅且以后不再申请新宅基地的农民，按照宅基地和房屋评估价格或城镇房屋重置价格进行一次性补偿，并对进城农民子女教育、参加城镇居民养老保险、医疗保险等进行补贴。
　　对退出旧宅基地申请新宅基地的农户，不再进行补偿，可以提供一定额度的低息资金贷款支持。采取财政投入资金或储备适量国有土地取得出让收益等方式弥补退地补偿费资金缺口。允许符合条件的宅基地使用权人按有关规定通过政府交易平台流转（含置换等）其农村宅基地、附属设施用地及建（构）筑物。
　　三是加强空置闲置宅基地处置和利用。退出的农村宅基地应优先保障农村发展建设用地需求，符合相对集中连片、宜农用途等条件的，应根据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划开展宅基地整治工作，将退出的宅基地复垦为耕地或其他农用地，交由村集体经济组织管理、利用，原集体土地所有权不改变。农村宅基地复垦后，原使用人为本村村民的，复垦后的土地优先由其承包经营。宅基地复垦后产生的建设用地指标，由土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩统筹利用。
　　3。建立农村空闲宅基地使用权流转制度
　　按照条件限定、充分自愿、流转有偿的原则，将农村宅基地纳入城乡统一土地交易市场，建立产权清晰、保护严格、流转顺畅、分配合理的农村宅基地流转制度，有条件、分阶段逐步推进农村空置闲置宅基地流转。
　　一是建立农村宅基地交易平台体系。探索建立多级联动的农村空置闲置宅基地交易平台体系，依法为农村宅基地流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、交易签证等服务。省市级平台主要负责制定农村宅基地交易规则、签证程序、服务标准、信息平台建设。县（区）平台重点加强政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务能力建设，促进宅基地公开、公正、规范流转交易。依托乡镇便民服务中心等建立乡镇宅基地流转服务平台，负责宅基地交易信息的收集和报送。条件成熟后，可将交易平台延伸至行政村一级。
　　二是推进农村空闲宅基地使用权有序流转。严格限定农村空置闲置宅基地使用权交易主体，宅基地使用权转让人需在转让宅基地使用权后有合法住处、能保证基本生存需要。农村宅基地使用权转让需经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
　　探索科学合理的农村空置闲置宅基地交易方式，加快建立城乡统一的土地交易市场，规范和支持宅基地使用权人采取转让、租赁、作价出资（入股）等方式流转使用权。明确农村宅基地使用权流转期限，加强宅基地流转用途管制，宅基地使用权的流转不得改变宅基地所有权的主体和性质。
　　三是完善宅基地流转增值收益分享机制。制定农村宅基地流转增值收益分配方案，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理确定政府、村集体经济组织、原宅基地使用者的分配比例。通过宅基地整理置换等获得的新增集体建设用地出让或出租收益大部分应用于补偿农民。对村集体经济组织获得的增值收益实行专户专管。鼓励村集体经济组织在符合规划前提下，申请将成片的闲置、低效宅基地用地改为村集体建设用地，原使用人可按宅基地基底面积折算成股份，参与集体建设用地经营收益分成。
　　4。健全宅基地使用权与农村房屋所有权抵押制度
　　在不改变农村宅基地集体所有性质、不损害农民权益的前提下，开展农村宅基地使用权和农村房屋所有权抵押融资试点，建立产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效的宅基地融资及配套制度体系。
　　一是完善农村产权抵押登记服务体系。建立和实施城乡不动产统一登记制度，将农村宅基地和农村房屋纳入全国统一的不动产登记体系。制定农村宅基地使用权和农村居民房屋抵押登记管理办法和流程，建立健全农村宅基地、农村房屋等抵押登记服务体系。探索产权抵押登记代办机制，规范资产抵押登记档案信息管理，逐步建立统一的资产抵押登记管理网络信息系统。
　　二是推进农村宅基地和房屋抵押融资。按照循序渐进、风险可控的要求，积极开展农村宅基地使用权和农村房屋所有权等抵押融资试点，允许宅基地使用权与房屋所有权一同抵押。在保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当居住场所的条件下，征得所在农村集体经济组织同意后，允许农民以“房产证+土地使用权证”抵押给金融机构作为还款保证，或抵押给担保机构，由担保机构作为借款主体向金融机构提供融资担保，实现融资。
　　三是健全宅基地使用权和房屋价值评估体系。政府制定并公布本区域内农村宅基地抵押融资基准价格，作为宅基地价值评估的依据和基础。农村宅基地的价值可由抵押当事人协商确定，也可由抵押当事人认可的具有资质的评估机构评估确定，抵押物价值不得低于基准价格。大力发展农村产权价值评估、法律咨询等中介组织，为宅基地使用权抵押提供服务。
　　四是建立农村宅基地和房屋处置机制。研究出台农村宅基地和房屋不良资产处置办法，建立政府引导与市场化运作相结合的不良资产处置机制。探索组建农村资产经营管理公司，负责收购和处置抵押融资中产生的不良资产。收购后的资产由农村资产经营公司委托有资质的评估机构对资产进行评估，在农村产权交易市场公开处置。如原抵押资产处置后出现损失，按一定比例由政府和贷款银行分担。
　　五是建立产权抵押风险分担补偿机制。积极推动涉农融资担保发展，鼓励民间资金参股或设立涉农融资担保公司。探索建立由借款主体、金融机构和担保机构共同承担贷款损失的风险分担机制。对宅基地和房屋处置后居住和生活有困难的农户，从处置所得资金中给予一定补助。鼓励地方政府出资设立农村宅基地和房屋抵押融资风险补偿资金，对金融机构抵押贷款损失进行适当补偿。
　　（作者单位：国家发改委产业与技术经济研究所）