土地利用率低并非土地绝对产值低，也并非农业绝对无收益。在不计入劳动成本的情况下，农民种植一亩水稻一年收益可达到800元以上。安徽、江苏等地的土地流转费已经达到800元以上，如果纯收益不到800元，大户是不会去流转的。问题在于，对于农户而言，小规模农业生产的比较收益太低。如果一户种植规模达到50亩以上，夫妻两口子精耕细作，一年收益则可达到5万元以上，接近外出务工的收入水平。

　　相对于10亩，种植50亩就实现了规模经济。另外，种植50亩一般要求土地连片，土地细碎化程度越高，农业生产的成本越高。土地规模和生产条件是制约农业经营的两个重要因素。

　　大部分青壮年劳动力流出之后，农村还留下一小部分中年人，他们因各种原因不能外出，这部分长期从事农业生产的人，是农业能手。这部分人依赖土地，也需要土地。在政府推动大规模土地流转之前，这批人捡种村庄熟人、亲戚邻居的土地，口头协议，流转费很低或是不要流转费。这些捡种土地的农民成为农村“中坚”群体，解决了土地利用，也维护的村庄社会稳定。

　　工商资本流转土地，计算的是企业利润，刨除生产成本和雇工成本，企业种地不赚钱。而从农民的角度看，种地和打工是一样的，都是“挣辛苦钱”。农民种地并非不赚钱。当前农民种地有两个限制条件，一是规模太小而不合算，二是土地细碎和基础设施条件不好。土地上可以产生出价值，土地低效利用的问题出在土地资源配置上。

　　三

　　国家政策要求2018年前完成土地承包经营权确权，农村土地逐步确权到户，锁定土地权利分散局面。早期的土地承包采取了地块远近肥瘦搭配方式，造成土地高度插花。1998年以来第二轮土地承包经营政策不断巩固和强化承包户的权利，于此同步的是，过去十多年农村劳动力流出造成人地分离程度增加。地块高度插花、地权高度分散，既造成农业经营“规模不经济”，也增加农业公共品供给成本和农业生产难度，两方面因素叠加，造成了当前与取消农业税费之前不同的土地低效利用问题。

　　自实施家庭联产承包责任制以来，农户拥有的土地权利不断被强化，农村土地承包实施“生不增、死不减”，土地承包期限从第一轮15年不变延长为第二轮30年不变，十七届三中全会又提出土地承包关系“长久不变”。依照产权经济理论，产权越稳定，对私人投资的的激励程度越高。建立长期而稳定的承包关系，巩固农民手中权利的起点是，激励农民投入农业生产，防止频繁土地调整引发的短视行为，如，农民缺乏在土地上长期投资的积极性，诱发农民对土地掠夺式利用等。最近一段时间，我们到国有农场调查，农场没有采用“生不增、死不减”政策，而是向职工租赁土地，期限较短。我们调查发现，并不存在所谓的土地掠夺式利用问题。目前，与土地相关的长期投资，如水利、机耕道、土地平整等，基本是由国家承担，与土地承包期限无关。反而是农村土地确权之后，会出现国家项目无法落地问题，因为大部分基础设施建设都可能涉及占用土地，项目设施遭遇土地承包经营权被锁定的障碍。另外一些农业长期投资，比如农户购置收割机，与土地不相关，不受土地承包关系影响。与土地相关的长期私人投资，主要是绿肥。传统的一些研究，很多是用绿肥使用情况来检验土地调整对投资的影响。实际上，在目前土地承包经营权已经确权的情况下，农民依然很少使用绿肥，原因是使用绿肥的人工成本太高。国有农场的土地承包经营关系没有农村稳定，但是国有农场的土地利用率更高，农场不仅不存在土地抛荒现象，而且土地产出率高。当前，国有农场的粮食单产高于全国三分之一以上。

　　国有农场执行五年期限的土地租赁合同，就可以满足农户的农业经营需求，土地承包期限并非越长越好。农业生产具有外部性，包括水利供给、病虫防止、作物布局等生产环节，不是一家一户能够完成的。私人农户在土地上的排他性权利越强，农业生产的外部性越强，农户合作成本越高。当前土地承包经营权已经变成用益物权，农户具备对抗集体干预的绝对权利，我国宪法规定的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制无法落实，集体统筹不能发挥作用，一家一户单打独斗的经营方式受到生产外部性的严重影响。国有农场的土地利用率高，与农场提供便利的公共服务有关。农场的土地租赁不产生绝对权利，农场能够发挥统筹生产的功能。

　　土地承包经营权理应是一个相对概念。我国农村承包地主要用于粮食作物和蔬菜种植，少部分用于发展果树。果树经营需要较长的土地权利，而较短的土地承包期限就能够满足粮食作物和蔬菜种植需求。国家政策将土地承包关系从30年不变延长为“长久不变”，已经脱离了农业生产的初衷。通过土地登记确权颁证，土地承包经营权已经变成农民手中的“财产权”。土地从农业生产资料，变成农民进城落户后依然受保护的财产物。农村土地制度从最初的配置土地资源的经营制度，变成分割集体公有生产资料的变相私有化制度。当前农村土地的低效利用问题，反映土地生产性与土地财产性的矛盾。

　　四

　　土地不仅具备生产功能，而且具有财产价值。不同土地制度的差异在于，土地不同属性的实现方式存在差异。早期的土地承包经营权制度，将土地使用权从集体剥离，向农户私人配置，通过经营方式改变，提高了农业生产效率。另一方面，集体通过收取土地承包费获得集体提留，然后用于集体内部公共支出，保持土地的公共财产属性。第二轮土地承包之后，国家强化农户的权利并禁止集体收取土地承包费，土地的财产性从所有权向承包经营权转移，土地的私人财产性凸显。土地承包经营权具有了财产性，不种地的农民可以获得土地流转费，“占有”土地就可获得收益。与此同期，农民脱离农业的速度和规模加快，相当一部分农民占有土地权利而不从事农业生产。在此背景下，国家土地政策从之前的稳定承包关系向鼓励土地流转调整，试图改变人地分离造成的土地低效利用问题。